2018总局重启《广播电视法》：广电领域的基本法呼之欲出？
第1941期文化产业评论
广播电视的法制建设,一直备受关注，国务院曾先后颁布了《卫星电视广播地面接收设施管理条例》、《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例(修订)》等行政法规，国家广电总局也制定了多项部门规章。2004年，中宣部将广播电视法列入了十年立法规划，但《广播电视法》一直处于缺位状态。此次广电总局又将“启动《广播电视法》制定工作”写进2018年工作计划中，某种程度上，意味着这项工作可能会在今年有实质性进展。
作者 | 刘庆振
来源 | 传媒资本论
编辑 | 蝈蝈
一直以来，广电领域的政府规制文件的层级并不高，更少有上升到法律层面的规制文件，呼吁近二十年的《广播电视法》仍然没有出台。但是，最近《广播电视法》又被重新提上了日程。
《广播电视法》的前世今生
就在3月28日，国家新闻出版广电总局发布《关于2017年度法治政府建设情况的报告》提及2018年的工作计划其中一条，吸引了诸多广播电视行业人士的目光，其中明确提出：
推进重点立法项目取得新突破，进一步完善中国特色社会主义新闻出版、版权、广播电视、电影领域法律规范体系，如启动《广播电视法》制定工作，建立广播电视领域基本法。
这距上一次广电总局提及《广播电视法》已经整整过去了三年。2015年3月，时任国家新闻出版广电总局党组书记、局长的蔡赴朝就曾公开表示，要启动《广播电视法》立法工作。
更早的8年之前，2010年3月举行的十一届全国人大三次会议期间，徐景龙等31名代表就曾提出关于制定《广播电视法》的议案。
此前，国务院曾先后颁布了《卫星电视广播地面接收设施管理条例》、《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例（修订）》等行政法规，国家广电总局也制定了多项部门规章，但《广播电视法》仍处于缺位状态。
事实上，直到今天，对于广播电视领域的规制政策，更多的规制文件属于暂行办法、管理办法、暂行规定等部门性规章。此外，中宣部、广电总局还经常通过行政指令、红头文件等方式对电视剧产业乃至整个传媒产业的发展进行管理。
广播电视立法缓慢的原因
这一方面是由于经济转型和体制改革时期的特点决定的，但另一方面也造成了规制制度的不透明性、随意性较大，这使得企业很难根据市场预期做出合理决策，甚至会由于规制内容的更改造成企业巨大的投资损失，不利于产业的健康发展。
因此，政府在制定规制的时候，必须清楚哪些规制只是一种暂时的过渡政策，哪些是能够促进产业长远发展的长效法律法规，并且，及时的废止那些不符合产业发展规律的规制文件。只有这样，才能逐渐的解决广播电视产业发展进程中的各种问题和矛盾。
在广电规制政策变迁的过程中，放松规制与强化规制之间偶尔也会有反复，毕竟，传统规制方式的制度控制惯性和意识形态宣传僵化不会随着新规制的产生而立即消失，“党管媒体”的政治原则与“喉舌论”的媒体定位依然影响着规制部门和媒体自身。
广播电视媒体由于本身的受众广泛，同时又处在党管媒介的特殊国情之下，对于广播电视产业的政府规制就要兼顾电视本身的意识形态属性和产业属性，既要加强内容控制确保意识形态安全、国家文化主权安全甚至共产党的执政地位安全，同时又要促进市场开放产业发展。
广播电视法制的供需不平衡
互联网和移动互联网技术的快速发展加大了渠道控制与内容控制难度，政府在规制放松与规制强化之间左右摇摆，哪些方面应该放松规制，哪些领域应该强化规制，寻找合适的规制体制成为传媒行业规制变革的关键。
如何继续解决既有规制体系面临的巨大挑战、建立巩固市场力量的制度框架、合理界定政府规制的职能定位并规范党政与媒体之间、各规制部门之间的权力与利益关系，也成为当下启动《广播电视法》制定工作要探讨的重要问题。
有相当长的一段时期，对于广播电视领域的管理体制，源自市场领域资本扩张需求与传统制度供给之间存在着明显的“供需不平衡”。规制格局的调整受到政治或行政指令性约束强，无论是过去的集团化、上市乃至体制改革，都是一种行政命令式的变化，来自市场竞争优化与资本力量整合的影响仍然偏弱，但在逐步增强。
目前广播电视的规制体制明显存在着经济场域的力量在持续增强，资本内在扩张动力明显，而政治场域的政策回馈不足，甚至有改革空间回缩的趋势，表现为对网络媒介管制力度的加强、对媒体作为新闻宣传机构和事业单位机构的定位的坚持、以及对广播电视内容的过度苛责等。由此造成了市场领域资本扩张产生的对政策改革的期待与现有的制度供给之间“不平衡”的问题。
有效的目标与失效的规制
由于对传统的管制方式的依赖，在制度变迁过程中，行业管理部门的“管办合一”职责定位仍然存在很大影响，“主办”和“主管”制度以及对市场准入的限制，使得行业管理部门同时充当了裁判员、教练员乃至运动员等多重角色，也受到来自单位、地方以及行业等多方面的利益影响，加之我国的法律法规对各规制部门的职责权限划分不清、行政管理体制改革滞后、经济社会事务的复杂性和关联性等诸多原因，这也使得政府规制难以实现公平有效的规制目标。
例如，电视台同时受中央和地方的双重领导，广电的行政管理部门和电视台是往往实行“局台合一”的机构体系，从而使得政企不分、政事不分现象普遍存在，广电集团化过程就是政治需要的产物而非市场整合的结果，三位一体、三台合并、合署办公、领导兼任等都与集团化的政策目标南辕北辙。
再如，电视台和电视剧规制方面的规制权争夺与部门利益之争，广电部门和电信部门在三网融合的进程中，对利益的争夺和对责任的推诿，各规制部门都以本单位的利益为目的，忽略了整体目标的实现。这种规制部门之间的相互消耗也同时造成了政府规制能力的不足和效率的低下，甚至规制的失败。
有传媒经济领域的学者认为，改革开放以来我国传媒行业改革的基本特点是：微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革；边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革；增量传媒（即新增媒介）的改革远远超前于存量传媒（历史上已经存在的媒介）的改革。
但涉及媒介内容和其他管理制度的核心问题改革仍举步维艰。中国媒介规制体制的改革总体上呈现缓慢、渐进的特征，中国的政府规制改革没有事先完整的顶层设计，而是边设计、边改革、边立法。这种渐进式改革的特征既有优势也存在很大的弊端。
技术革命对政策的挑战
规制变迁与路径依赖之间的另一个矛盾是技术进步对原有规制造成的挑战和规制困境。传媒行业是技术密集特征非常明显的行业，这个行业的每一次重大发展都与技术进步有着密不可分的关系。
数字化、互联网、移动互联网等技术带来的媒介融合趋势，已经极大的推动了电视传输体制、制播体制、经营体制、投融资体制、管理体制等诸多方面的变化，也对电视行业整体的规制体制提出了重大的挑战，对旧有的电信广电互不进入、行业和行政壁垒等规制体制的依循已经不能适应媒介融合的需求。
正如乔良在《超限战》所说的那样，一切边界和界限消失了，“一切武器和技术都可以任意叠加横亘在战争与非战争、军事与非军事两个世界间的界限统统都要被打破，已有的许多作战原则将要被修改，甚至连战争法也需要被重新修订。”
同样的，在媒介融合的时代背景下，广电、电信、互联网甚至其它未来可能产生的媒体之间的界限也在逐渐被打破，原有的规制体制已经不能适应媒介产业的发展需求，规制体制的变迁需要打破对原有制度的路径依赖，重新确立起新的规则。这也是为什么近年来对《广播电视法》的立法工作呼声越来越高的原因。
广电领域期待基本法
法治是多数人的意志或者说是合意、众意的体现，而人治则是一个人或少数人意志的体现，二者的合法性基础是不同的广播电视领域的管理如果更多的依靠所谓的意见、通知甚至更极端化到规制部门某一个领导的态度，就是人治。
人治是事后之治、是运动之治，事件发生了才匆匆忙忙进行应对和处理，某些时候从重处理，某些时候却又从轻处理，某些时候允许，某些时候限制，比如某些电视剧的叫停或下架。
而法治是事前之治、是理性之治，某些行为发生之前就已经进行了明确的禁止，发生之后会严格依法进行处理，处理的轻重缓急，处罚的程度，都严格按照法律的规定执行，它会限制那种不受制约随心所欲的权力，也就是法治能够将这种随意性的权力关进制度的笼子，形成有限的政府。
这将是市场和政府都希望进入实质性阶段的《广播电视法》所必须肩负起来的历史使命。
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